En México se inició el reconocimiento constitucional de los derechos humanos en 1917, con una Carta Magna que fue vista en su tiempo como una de las más avanzadas, sobre todo por la incorporación de derechos sociales. Se encuentran otros antecedentes de inclusión de derechos, por ejemplo, en los Sentimientos de la Nación de 1813[1], en donde entre otras, ya se reconocía la igualdad entre todas las personas, la abolición de la esclavitud y la prohibición de la tortura; aunque cabe mencionar que también establecía cuestiones que hoy en día serían consideradas incompatibles con el respeto a los derechos humanos, como el establecimiento de religión única y la no tolerancia a cualquier otra.

Así mismo, el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814, mejor conocido como la Constitución de Apatzingán[2], y más adelante, con la Constitución de 1857. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) de 1917 ya reconocía derechos en su primer capítulo denominado De las Garantías Individuales, pero contaba con problemas estructurales que repercutían y entorpecían el pleno goce y ejercicio de los derechos en el país, inclusive desde el mismo título. La necesidad de una Reforma Constitucional se convirtió en una demanda social. Un indicador de lo anterior fue la gran cantidad de iniciativas previas que dieron inicio al proceso legal en busca de la Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos (RCMDH) de junio de 2011.

El 08 de marzo de 2011, el Pleno del Senado de la República aprobó la RCMDH, a lo que le siguió el procedimiento establecido en el artículo 135 de la CPEUM, en el que precisa la aprobación de la mayoría de las legislaturas de las entidades federativas, con 16 para cumplir la formalidad; aunque era importante que la gran mayoría de las entidades se pronunciara a favor para así dotar de mayor legitimidad a la Reforma.

Entre el 12 de abril y el 18 de mayo fue aprobada la RCMDH por las 16 legislaturas estatales; la Declaratoria de aprobación se hizo el 1º de junio y el conteo arrojó 21 entidades legislativas a favor: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, México, Michoacán, Nayarit, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. Se publicó la RCMDH en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011 y entró en vigor un día después de su publicación.[3]

Hay que resaltar que un grupo de organizaciones de la sociedad civil, académicas y académicos especialistas en derechos humanos participaron en un esfuerzo coordinado por la Oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) para elaborar una Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos[4]. El importante papel de la OACNUDH consistió en generar un espacio de discusión interdisciplinario y fungir como facilitador de las discusiones y propuestas. La propuesta fue presentada el 11 de octubre de 2007 por la Senadora Rosario Ybarra de la Garza[5], y fue considerada como la más integral, que inclusive el día de hoy -aunque requiere una actualización- todavía aporta elementos importantes a la discusión.

En esta propuesta se identificaban deficiencias estructurales en la CPEUM que obstaculizaban la plena eficacia y práctica de los derechos humanos en México.

Este esfuerzo de organizaciones de sociedad civil y academia, tanto en su análisis, fundamentación y propuestas, revisa las diversas iniciativas que se habían presentado al Congreso de la Unión hasta entonces, buscando en la medida de lo posible sus coincidencias. Además, incluye las recomendaciones o propuestas específicas del Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, promovido por la OACNUDH en 2004. En lo general, propone reformar la redacción de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 25, 26, 29, 33, 89, 102, 103, 107, 115, 123 y 130 de la CPEUM y el nombre de su Capítulo I.

El 10 de junio de 2011 fue publicado en el DOF el Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; conocido como la Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos (RCMDH), entrando en vigor el 11 de junio del mismo año, como se indica en los transitorios.

El Decreto referido modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma los artículos 1, 3, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 y 105, y su ubicación es la siguiente:

Se modifica la denominación del Capítulo Primero del Título Primero; el primero y quinto párrafos del artículo 1º; el segundo párrafo del artículo 3º; el primer párrafo del artículo 11; el artículo 15; el segundo párrafo del artículo 18; el primer párrafo del artículo 29; el primer párrafo del artículo 33; la fracción décima del artículo 89; el segundo párrafo del artículo 97; el segundo y tercer párrafos del apartado B del artículo 102; y el inciso g) de la fracción segunda del artículo 105; la adición de dos nuevos párrafos, segundo y tercero, al artículo 1º y recorriéndose los actuales en su orden; un nuevo párrafo segundo al artículo 11, los párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto al artículo 29; un nuevo párrafo segundo al artículo 33, recorriéndose el actual en su orden, y los nuevos párrafos quinto, octavo y décimo primero, recorriéndose los actuales en su orden, al artículo 102 del apartado B; todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (…).[6]

El primer cambio constitucional es sobre la denominación del Capítulo I del Título Primero, que antes era “De las Garantías Individuales” y con la Reforma se cambia por “De los Derechos Humanos y sus Garantías”; con lo cual se incorporan y elevan a rango constitucional los derechos humanos, lo que deriva en una mayor armonización con el DIDH.

En la modificación de este artículo 1 se incluye un reconocimiento de los derechos humanos que se encuentran expresamente en la CPEUM y en instrumentos internacionales que el Estado mexicano ha ratificado.

Con la reforma al artículo 1, los derechos humanos y sus garantías no podrán restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la misma CPEUM establece; de ser así, se tendrá que seguir el mismo procedimiento de control ante un decreto de suspensión o restricción.

También se incluye el principio de “interpretación conforme” que permite al interpretar la CPEUM acudir a las normas de derechos humanos consagradas en los tratados internacionales en la materia ratificados por el Estado mexicano. En el Dictamen del 08 de abril de 2010, a este párrafo se le condicionaba en la interpretación y aplicación de normas de derechos humanos y tratados internacionales que no contradijeran la CPEUM, lo cual hubiera afectado la obediencia del principio pro persona (pro homine) que establece observar la norma más favorable para la persona.

En el nuevo tercer párrafo se establece la obligación de las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, y que esta obligación será observando cuatro principios básicos de los derechos humanos: universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; principios que señalan criterios claros que fungirán como directrices para las autoridades judiciales, legislativas y administrativas en su labor de defensa y promoción de los derechos humanos.

Ante esta disposición se derivan acciones por parte del Estado mexicano para cumplir sus obligaciones de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos; entendiendo que el término reparar comprende las diferentes formas como un Estado puede hacer frente a la responsabilidad en que hubiera incurrido.

Una de las inclusiones finales que generó discusiones y oposición, fue la inclusión en el listado no exhaustivo de motivos de prohibición de discriminación de ‘las preferencias sexuales’.

En el artículo 3 se estableció la inclusión entre los principios rectores de la educación que imparte el Estado mexicano, el respeto a los derechos humanos.

En el caso del artículo 11, además de consagrar las libertades de tránsito, residencia, entrar y salir del territorio nacional, se incluye el derecho de solicitar asilo y la posibilidad de recibir refugio por causas de carácter humanitario.

Por otra parte, en el artículo 15 se homologa el término derechos humanos y la noción de observancia a los derechos que se reconocen en la CPEUM y en los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Estado mexicano sea parte.

Respecto al artículo 18, también se incluye el respeto a los derechos humanos como base de la organización del sistema penitenciario.

En las principales modificaciones al artículo 29, se encuentran la inclusión de los derechos y garantías que no podrán ser suspendidos bajo ningún supuesto y algunos lineamientos generales del procedimiento a seguir, como que la restricción o suspensión del ejercicio de derechos y garantías judiciales que los protegen debe estar fundada y motivada en los términos que establece la CPEUM y ser proporcional al peligro que se apela; y observar siempre los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación. También establece que la SCJN tiene que revisar de oficio, con un proceso sumarísimo, los decretos que suspendan garantías emitidos por el Ejecutivo y pronunciarse sobre la constitucionalidad y validez de los mismos.

Con relación a la reforma de los derechos de las personas extranjeras, se contempla en el párrafo primero del artículo 33 que gozarán de los derechos humanos y garantías que reconoce la CPEUM.

A partir de la RCMDH se sigue contemplando la cuestionada facultad del Ejecutivo Federal para expulsar del territorio nacional a personas extranjeras, aunque se incluye la audiencia previa y el procedimiento administrativo.

 Con la modificación de la fracción X del artículo 89 constitucional, se establece el respeto, la protección y la promoción de los derechos humanos como uno de los principios a seguir en la conducción de la política exterior mexicana.

En el artículo 97 de la CPEUM se deroga el segundo párrafo donde se contempla la Facultad de Investigación de la SCJN, procedimiento para averiguar algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. Esta modificación deroga la facultad mencionada de la SCJN para incorporarla a las de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH).

Por otra parte, en cuanto a lo establecido sobre los Organismos de Protección de Derechos Humanos (OPDH), en el artículo 102 de la CPEUM se mantienen los apartados A y B primer párrafo; y es solamente a partir del segundo párrafo que se establecen las modificaciones más trascendentales para los OPDH. Entre los cambios se encuentran modificaciones complementarias sobre el procedimiento posterior a la formulación de las recomendaciones que emiten los OPDH, que establece que todo servidor público estará obligado a responder las recomendaciones que le emitan los OPDH, y en caso de no ser aceptadas o de no ser cumplidas, deberá existir fundamento, motivación sobre la no aceptación o no cumplimiento, siendo público ese posicionamiento; además se les podrá llamar a solicitud de los OPDH a explicar los motivos ante la Cámara de Senadores, en su receso a la Comisión Permanente o a las legislaturas de las entidades federativas. En el texto vigente hasta el 10 de junio de 2011 sólo se estipulaba que formularían recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, sin contemplar un seguimiento a las mismas.

Adicionalmente, se elimina la prohibición de que los OPDH tengan competencia sobre asuntos laborales, manteniéndola sobre asuntos electorales y jurisdiccionales.

En esta Reforma también queda la obligación de garantizar en las Constituciones de las entidades federativas y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, la autonomía de los OPDH.

Sobre el procedimiento para elegir al titular de la CNDH y a los integrantes del Consejo Consultivo de la misma, así como a los titulares de los OPDH, se establece que debe ajustarse a un procedimiento de consulta pública y que debe ser transparente.

Se otorga la facultad a la CNDH de investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, tal y como se manejaba para la SCJN en el texto constitucional anterior a la Reforma (artículo 97).

Por su parte, el artículo 105 de la CPEUM, incluye las acciones de inconstitucionalidad que puede ejercitar la CNDH y que van en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República que vulneren los derechos humanos consagrados en la CPEUM, aumentando los que vulneren tratados internacionales de los que México sea parte.

La reforma constitucional en materia de derechos humanos fue amplia y su importancia ha sido fundamental para los cambios que en esta materia se han derivado y se siguen gestando para armonizar la legislación y cumplir con las obligaciones generales, aunque es importante reconocer que no necesariamente está teniendo los efectos a nivel procedimental y en el impacto real de los derechos de las personas en nuestro país, por lo que es importante dar puntual seguimiento a la implementación de la reforma, labor en la cual las organizaciones participantes en este proyecto intentamos abonar, específicamente en el acceso a la justicia, en la forma en que se desempeñan los órganos de impartición de justicia y así saber si en el ámbito judicial se da cumplimiento pleno a lo estipulado en las reforma

[1] Sentimientos de la Nación, México, 1813, disponible en: http://www.inehrm.gob.mx/pdf/sentimientos.pdf

[2] Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán, México, 22 de octubre de 1814, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1814.pdf

[3]Véase Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Reformas Constitucionales en Derechos Humanos, Secretaría General de Acuerdos, Centro de Documentación y Análisis, Archivos y Compilación de Leyes, junio de 2011. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/red/constitucion/proceso%20legislativo%20derechos%20humanos.pdf# page=672

[4] OACNUDH. Propuesta de Reforma Constitucional en Materia de Derechos Humanos, elaborada por las organizaciones de la sociedad civil y por académicas y académicos especialistas en derechos humanos. México, febrero de 2008, pág. 13, disponible en: http://www.hchr.org.mx/files/doctos/Libros/propuestareformaconst.pdf

[5] Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, con opinión de la Comisión de Reforma del Estado, respecto la Minuta Proyecto de Decreto que modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos, Cámara de Senadores, 08 de abril de 2010, pág. 5, disponible en: http://132.247.1.49/pronaledh/images/stories/dictamensenado.pdf

[6] Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el 10 de junio de 2011 en el Diario Oficial de la Federación, artículo único, págs. 1-5, disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5194486&fecha=10/06/2011